深海海底區(qū)域（以下簡稱“區(qū)域”）是指國家管轄海域以外的海床、洋底及其底土，面積約為2.517億平方公里，約占地球表面積的49%，該區(qū)域內(nèi)蘊藏著豐富的資源，不僅有大量的油氣、天然氣水合物等能源資源，還有豐富的多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼等金屬礦產(chǎn)資源以及龐大的生物基因資源。[2]我國鎳、鈷、銅、錳的儲量分別占世界儲量的6%、0.1%、4.9%和1.4%，據(jù)專家預(yù)計，到2020年，我國45種主要礦產(chǎn)將有21種礦產(chǎn)難以保證需求。[3]同時，我國不僅是《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱＜海洋法公約＞）的締約國，亦是“區(qū)域”活動承包者的擔保國。無論是出于條約義務(wù)，還是資源需求，中國均有必要進行立法以規(guī)制相關(guān)活動。

2016年2月26日，《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（以下簡稱<深海法>）經(jīng)第十二屆全國人大常委會第十九次會議審議通過，并將于5月1日正式實施。相比世界其他國家，我國出臺該法的時間并不算早，國內(nèi)各界對此早已經(jīng)是“千呼萬喚”，但其在此時出現(xiàn)，對我國履行國際義務(wù)及促進國際法的發(fā)展卻可謂像“映日荷花”一般之恰如其分。

一、我國履行《聯(lián)合國海洋法公約》義務(wù)的體現(xiàn)

《海洋法公約》第139條第1款規(guī)定：“締約國應(yīng)有責任確?！畢^(qū)域’內(nèi)活動,不論是由締約國、國營企業(yè)、或具有締約國國籍的自然人或法人所從事者，一律依照本部分進行”。第153條第4款規(guī)定：“締約國應(yīng)按照第139條采取一切必要措施,協(xié)助管理局確保這些規(guī)定得到遵守”。一部國際公約若要在締約國國內(nèi)予以實施，一般需要國內(nèi)立法通過轉(zhuǎn)化或采納兩種途徑方可實現(xiàn)，《海洋法公約》中所指的“一切必要措施”當然包括國內(nèi)立法。《深海法》是我國作為締約國履行義務(wù)的體現(xiàn)。

《海洋法公約》附件三《探礦、勘探和開發(fā)的基本條件》第4條第4款規(guī)定：“擔保國應(yīng)按照第139條，負責在其法律制度范圍內(nèi)，確保所擔保的承包者應(yīng)依據(jù)合同條款及其在本公約下的義務(wù)進行‘區(qū)域’內(nèi)活動”?！逗Ｑ蠓üs》第139條第2款以及國際海洋法法庭在其第17號案[4]中的咨詢意見都表明：如果擔保國已經(jīng)采取了法律、規(guī)章和行政措施等一切必要和適當?shù)拇胧_保承包者有效履行合同義務(wù)，可以免除擔保國的法律和賠償責任。如果擔保國未履行義務(wù)的，則應(yīng)對承包者所造成的損害承擔責任。因此，《深海法》是我國作為擔保國履行義務(wù)以及免除相關(guān)責任的基礎(chǔ)。

早在1970年第25屆聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于各國管轄范圍之外海床洋底及其底土的原則宣言》中就對保護“區(qū)域”環(huán)境的問題進行了規(guī)定。之后，《海洋法公約》第十二部分“海洋環(huán)境的保護和保全”中對締約國應(yīng)立法保護海洋環(huán)境提出了具體要求，例如第209條第2款規(guī)定：“在本節(jié)有關(guān)規(guī)定的限制下,各國應(yīng)制定法律和規(guī)章,以防止、減少和控制由懸掛其旗幟或在其國內(nèi)登記或在其權(quán)力下經(jīng)營的船只、設(shè)施、結(jié)構(gòu)和其他裝置所進行的‘區(qū)域’內(nèi)活動造成對海洋環(huán)境的污染”。而在國際海底管理局制定的三個勘探規(guī)章中對海洋環(huán)境保護提出了更高要求，例如納入了風險預(yù)防原則與環(huán)境最佳做法、擴大了履行義務(wù)的主體、要求進行環(huán)境影響評價等。維護“區(qū)域”環(huán)境實際上便是在維護全人類的共同利益，《深海法》不僅是我國作為締約國履行義務(wù)的體現(xiàn)，亦是我國作為國際社會成員所盡的一份責任。

二、滿足我國目前現(xiàn)實情況的立法需求

據(jù)統(tǒng)計，截至目前，國際海底管理局共核準包括中國、俄羅斯、英國、德國、法國、印度、日本、韓國等國的勘探申請27份，其中多金屬結(jié)核17份、多金屬硫化物６份、富鈷結(jié)殼４份。包括美國、英國、法國、德國、日本、捷克、庫克群島、斐濟、湯加、新加坡、比利時等在內(nèi)的14個國家已完成了專門針對深海資源勘探開發(fā)的國內(nèi)立法。[5]而主要由瑙魯、基里巴斯、湯加、庫克群島等太平洋島國所組成的太平洋共同體也在2012年聯(lián)合發(fā)布了《太平洋-非洲-加勒比-太平洋國家區(qū)域深海礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)的立法和管理框架》。上述之中有超過一半數(shù)量的國家是“區(qū)域”活動的承包者或擔保國。因此，《深海法》的出臺順應(yīng)了當前國際立法趨勢。

我國早在20世紀70年代就開始對“區(qū)域”展開探索活動。1991年，我國成為繼蘇聯(lián)、法國、日本和印度之后第五個國際海底先驅(qū)投資者，獲得了15萬平方公里的多金屬結(jié)核開辟區(qū)。[6]2001年，中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會和國際海底管理局簽訂了位于東北太平洋的7.5萬平方公里多金屬結(jié)核勘探合同礦區(qū)。2011年，簽訂了位于西南印度洋的1萬多平方公里多金屬硫化物礦區(qū)。2014年，簽訂了位于西北太平洋海山區(qū)的3000平方公里富鈷鐵錳結(jié)殼礦區(qū)。我國是世界上首個擁有3種主要國際海底礦產(chǎn)資源專屬勘探礦區(qū)的國家。[7]而在2015年，國際海底管理局理事會又通過決議核準了中國五礦集團公司提出的位于東北太平洋的約7.3萬平方公里多金屬結(jié)核資源勘探礦區(qū)申請。[8]因此，我國在“區(qū)域”勘探活動方面一直處于世界領(lǐng)先地位，《深海法》是與我國相關(guān)活動配套跟進的必須舉措。

根據(jù)《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第26條規(guī)定：“核準的勘探工作計劃的期限應(yīng)為15年?？碧焦ぷ饔媱澠跐M時，承包者應(yīng)申請開發(fā)工作計劃，除非承包者已經(jīng)提出申請，或已獲準延長勘探工作計劃，或決定放棄其在勘探工作計劃所涉區(qū)域的權(quán)利”。2015年7月23日，國際海底管理局理事會在第21屆會議中作出了《依照<關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日聯(lián)合國海洋法公約第十一部分的協(xié)定>附件第1節(jié)第9段延長已核準勘探工作計劃期限的程序和標準》的決定。[9]因此，我國2001年簽訂的多金屬結(jié)核勘探合同今年即將到期，屆時如果商業(yè)開發(fā)條件成熟，或可能轉(zhuǎn)入開發(fā)階段。而我國現(xiàn)行的相關(guān)法律，如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等，不僅在范圍上并不涉及“區(qū)域”，而且也難以適用具有投資大、周期長、風險高等特征的“區(qū)域”活動。[10]因此，《深海法》可謂應(yīng)時而生。

三、對國際海洋立法的發(fā)展具有重大促進意義

《深海法》的內(nèi)容以“區(qū)域”及其資源是全人類的共同繼承財產(chǎn)作為基本原則，與《海洋法公約》、《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》以及國際海底管理局制訂的相關(guān)規(guī)章等國際法律法規(guī)進行了對應(yīng)銜接。在中國之前，國際上雖然已有不少國家制定了相關(guān)國內(nèi)立法，但卻未必具有公共參照作用。[11]而我國在《深海法》中多次提及國際合作、和平利用、保護人權(quán)等原則，這亦是《聯(lián)合國憲章》的基本要求?！逗Ｑ蠓üs》第138條規(guī)定：“各國對于‘區(qū)域’的一般行為,應(yīng)按照本部分的規(guī)定、《聯(lián)合國憲章》所載原則，以及其他國際法規(guī)則，以利維持和平與安全，促進國際合作和相互了解”?！渡詈７ā返膬?nèi)容為其他締約國的后續(xù)立法活動起到了良好的表率與示范作用。

國際海底管理局至今已制訂了3個規(guī)章，分別為2000年通過的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》、2010年的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和2012年的《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》。這些規(guī)章出現(xiàn)的背后均源于“區(qū)域”活動形勢發(fā)展的需要。《延長已核準勘探工作計劃期限的程序和標準》的出臺亦是因為中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會、國際海洋金屬聯(lián)合組織、俄羅斯海洋地質(zhì)作業(yè)南方生產(chǎn)協(xié)會、韓國政府、日本深海資源開發(fā)公司、法國海洋開發(fā)研究院以及印度政府幾個承包者的勘探合同將在2016/2017年到期所導致。因此，制定與開發(fā)活動有關(guān)的規(guī)章將是國際社會當前共同面臨的問題，例如國際海底管理局在2015年3月13日已發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核開發(fā)活動規(guī)章框架草案》的報告。[12]《深海法》中不僅包括與勘探活動有關(guān)的內(nèi)容，尚包括了與開發(fā)活動有關(guān)的規(guī)則，其對相關(guān)國際立法的制定可起到促進作用。

《深海法》雖然只有29條，但范圍全面且具有特色。在目前的相關(guān)國內(nèi)立法中，慣行作法均是先以基本法提供原則性指導，然后通過配套制度進行具體落實。例如美國、德國、英國等在該領(lǐng)域立法較為先進的國家均是采取了這種立法模式?！渡詈７ā分腥婧w了“勘探與開發(fā)”、“環(huán)境保護”、“科學技術(shù)研究與資源調(diào)查”、“監(jiān)督檢查”與“法律責任”幾個在《海洋法公約》中所要求的部分，不僅將對人權(quán)保護的要求滲透在整部法律條文之中，更是囊括了《海洋法公約》“區(qū)域”制度部分并未涉及的保護深海生物多樣性以及稅收等問題。此外，本法在《海洋法公約》的要求下詳細規(guī)定了“監(jiān)督檢查”與“法律責任”，并將“海洋技術(shù)研究”部分發(fā)展成為“科學技術(shù)研究與資源調(diào)查”。因此，《深海法》是一部符合《海洋法公約》要求，并具有科學性與創(chuàng)新性的立法，其對“區(qū)域”國際立法的發(fā)展具有推動意義。

四、我國遵守國際法的形象與海洋權(quán)益的維護

一直以來，我國始終堅持以一個嚴格遵守國際法律規(guī)則的大國形象出現(xiàn)在國際社會之中，并為國際法律規(guī)則的制定貢獻了許多力量，例如中國大洋協(xié)會實施的“深海環(huán)境基線及其自然變化”（NAVABA）計劃，便曾得到國際海底管理局和所有投資者的贊同，該研究成果在國際海底管理局“環(huán)境準則”的修訂中發(fā)揮了積極作用。[13]此外，在我國參與的歷屆國際海底管理局的會議中，我方代表團更是提出了大量富有見解與成效的發(fā)言?！渡詈７ā返某雠_正是再次表明了我國始終堅持遵循國際法的立場。

早在中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會與國際海底管理局簽署《多金屬硫化物礦區(qū)勘探合同》之時，曾引起印度國內(nèi)媒體和有關(guān)政府部門的激烈反應(yīng)，并發(fā)出指責中國的聲音。[14]隨著國力的逐步強大，我國近些年在深海的活動已經(jīng)在國際上引發(fā)了諸如“深海威脅論”等不良輿論。然而，自20世紀60年代以來, 美、英、德、日、蘇等國就已陸續(xù)開展深海多金屬結(jié)核資源的勘查活動, 至80年代初, 國際海底最具有商業(yè)開采潛力近280萬平方公里的太平洋多金屬結(jié)核資源產(chǎn)出區(qū)幾乎已被分割完畢。[15]因此，這些輿論的出現(xiàn)只是部分妄圖阻礙中國深海事業(yè)發(fā)展國家的陰謀?！渡詈７ā返某雠_實際上是中國在向世界宣布：我們不僅正在進行“區(qū)域”活動，而且將在國際法的允許以及國內(nèi)法的規(guī)范下進一步加大向深海邁進的步伐。

隨著人類社會的發(fā)展，資源的需求與技術(shù)的提升已經(jīng)使“區(qū)域”的戰(zhàn)略地位受到世界各國的密切關(guān)注，國際社會對有關(guān)“區(qū)域”事務(wù)的討論，尤其是在相關(guān)法律規(guī)則的設(shè)置問題上日益活躍，[16]而我國也是重要的參與者。1996年，我國當選為管理局B組首屆理事會成員，并于2000年獲得連任。2004年，我國又成功當選為A組理事會成員。作為管理局的主要成員，我國在管理局以及“區(qū)域”各項規(guī)章制定過程中均發(fā)揮過重要作用。[17]然而，缺乏相關(guān)國內(nèi)立法一直是我們的一個短板。因此，《深海法》的出臺彌補了我國在該方面的不足，有利于提升我國在參與相關(guān)討論時的話語權(quán)和影響力，而這對我國未來爭取將符合本國利益的規(guī)則納入“區(qū)域”制度之中有著不可估量的深遠意義。

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[1]吳慧，國際關(guān)系學院副校長，教授，博士生導師；中國海洋法學會副會長，北京國際法學會會長。

[2]金建才：《走向深海大洋是建設(shè)海洋強國的必然選擇》，《海洋開發(fā)與管理》2012年第12期，第24頁。

[3]思源：《中國大洋勘探歷程》，《海洋世界》2007年第1期，第13頁。

[4] 這是國際海洋法法庭海底爭端分庭受理的“國家擔保個人和實體在‘區(qū)域’內(nèi)活動的責任和義務(wù)的咨詢意見”案，2011年2月法庭發(fā)表了咨詢意見。

[5]吳晶晶：《規(guī)范深海資源勘探開發(fā)，維護全人類共同利益——就<深海法>專訪國家海洋局副局長孫書賢》，新華網(wǎng)2016年2月26日發(fā)布，http://news.xinhuanet.com/2016-02/26/c_1118174474.htm。

[6]田小明：《中國獲得國際海底多金屬結(jié)核礦區(qū)——我國大洋事業(yè)的標志性成就》，《中國海洋報》2009年12月29日第4版。

[7]陳瑜：《大洋協(xié)會和國家海底管理局29日簽訂我國第三份國際海底勘探合同——中國與深海的“第三次握手”》，《科技日報》2014年4月30日第3版。

[8]中華人民共和國常駐國際海底管理局代表處：《中國獲東太平洋海底7萬多平方公里專屬勘探礦區(qū)》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/xwdt/t1282971.htm，2015年7月2日發(fā)布。

[9]國際海底管理局理事會：《國際海底管理局理事會有關(guān)根據(jù)<關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日聯(lián)合國海洋法公約第十一部分的協(xié)定>附件第1節(jié)第9段延長已核準勘探工作計劃期限的程序和標準的決定》，https://www.isa.org.jm/sites/default/files/files/documents/isba-21c-19_5.pdf，2015年7月24日發(fā)布。

[10]張丹：《積極推進大洋立法》，《中國海洋報》2015年1月6日第3版。

[11]項雪平：《中國深海采礦立法探析——以國際海底區(qū)域采礦規(guī)則的晚近發(fā)展為基礎(chǔ)》，《法治研究》2014年第11期，第75頁。

[12]中華人民共和國常駐國際海底管理局代表處：《國際海底管理局發(fā)布開發(fā)活動規(guī)章框架草案》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/t1286088.htm，2015年3月13日發(fā)布。

[13]思源：《中國大洋勘探歷程》，《海洋世界》2007年第1期，第13頁。

[14]劉宗義：《中國勘探印度洋完全出于和平目的》，《中國海洋報》2011年12月16日第4版。

[15]莫杰：《中國大洋礦產(chǎn)資源勘察進展概況》，《海洋地質(zhì)動態(tài)》2000年第3期，第7頁。

[16]金建才：《走向深海大洋是建設(shè)海洋強國的必然選擇》，《海洋開發(fā)與管理》2012年第12期，第24頁。

[17]張湘蘭、葉泉：《中國國際海底區(qū)域開發(fā)立法探析》，《法學雜志》2012年第8期，第73頁。

吳慧