2017年3月26日至4月7日，國家管轄海域外生物多樣性（BBNJ）養(yǎng)護與可持續(xù)利用協(xié)定第三次預(yù)委會在美國紐約聯(lián)合國總部舉行。會議旨在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下，就BBNJ問題擬定相關(guān)草案要點，并向聯(lián)大提出實質(zhì)性建議。來自100多個成員國、政府和非政府組織參加了會議。

一、協(xié)定談判的基礎(chǔ)----聯(lián)大69/292號決議

2015年聯(lián)大69/292號決議明確了BBNJ談判的聯(lián)大授權(quán)范圍：談判進程不應(yīng)損害現(xiàn)有有關(guān)法律文件和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機構(gòu)；談判和談判結(jié)果不可影響參加《公約》或任何其他相關(guān)協(xié)議的締約國和非締約國在這些文件中的法律地位；同時強調(diào)應(yīng)以“協(xié)商一致”方式就實質(zhì)性事項達成協(xié)議。該項決議明確了BBNJ是在《聯(lián)合國海洋法公約》制度框架下的定位，這就意味著談判必須符合《公約》的目的、宗旨、原則和精神，不能損害《公約》的完整性和微妙平衡，亦不能減損各國依《公約》享有的航行、科研、捕魚等方面的權(quán)利和義務(wù)。

BBNJ協(xié)定討論問題的地理外延是相對清楚的，除部分海域的外大陸架仍有待聯(lián)合國大陸架界限委員會明確外，國家管轄外海域在地理上就是公海和國際海底區(qū)域（《公約》規(guī)定的“區(qū)域”）。地理外延明確了，那么BBNJ協(xié)定的管理對象成為談判的核心問題，這一問題的討論也構(gòu)成了全面達成共識的基礎(chǔ)。

聯(lián)大69/292號決議本質(zhì)上主要是對BBNJ的管理范圍做出了相當嚴格的限定。強調(diào)“特別是作為一個整體的全部海洋遺傳資源的養(yǎng)護和可持續(xù)利用”，把遺傳資源確定為協(xié)定討論的核心。海洋遺傳資源當然包括魚類種群，但現(xiàn)有的全球性、區(qū)域和分區(qū)域漁業(yè)組織的協(xié)定、機制或安排已經(jīng)基本覆蓋了全球的主要漁業(yè)活動。如果不加以厘清，必然會產(chǎn)生兩者在管轄對象上的重疊與沖突。認識到以上問題，BBNJ第二次預(yù)委會提出了新的“主席問題清單”，包括海洋遺傳資源及其惠益分享、劃區(qū)管理工具及海洋保護區(qū)、環(huán)境影響評價、能力建設(shè)及技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及跨領(lǐng)域問題。談判力圖將管理對象議題逐漸聚焦在海洋生物遺傳資源上。這是相當理智的選擇，因為《公約》在海洋生物遺傳資源上沒有做出明確的規(guī)定，新協(xié)定應(yīng)當作為對《公約》的補充和完善，以填補這一空白，這也是BBNJ談判能夠順利推進的基礎(chǔ)。不幸的是，在本次會議上這一共識受到了挑戰(zhàn)，管理對象是否應(yīng)包括魚類這一問題在本次談判中凸顯，談判基礎(chǔ)產(chǎn)生了動搖。經(jīng)過激烈討論，多數(shù)國家認同海洋遺傳資源相關(guān)術(shù)語的定義要與《公約》及其《關(guān)于執(zhí)行<聯(lián)合國海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規(guī)定的協(xié)定》保持一致，應(yīng)區(qū)分作為商業(yè)和作為海洋遺傳資源的魚類。但問題并沒有得到根本解決。

二、中國的原則立場

在本次預(yù)委會上，中國和77國集團就海洋生物遺傳資源、包括公海保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評價、能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、跨領(lǐng)域等問題提出了聯(lián)合提案。同時，中國又就一些關(guān)鍵問題作出了說明和澄清?？傮w來說，中國的立場客觀、中立且具有現(xiàn)實性，強調(diào)BBNJ應(yīng)在養(yǎng)護與可持續(xù)利用之間保持合理平衡，制度設(shè)計和安排應(yīng)具有充分的法律依據(jù)、堅實的科學(xué)基礎(chǔ)和符合客觀實際需要，要有利于增加人類對海洋生物多樣性的認知，鼓勵創(chuàng)新，激勵而不是阻礙海洋科學(xué)研究。

中國認為，BBNJ協(xié)定應(yīng)兼顧各方利益和關(guān)切，立足于國際社會和絕大多數(shù)國家的利益和需求，特別是要顧及廣大發(fā)展中國家的利益；協(xié)定應(yīng)同時兼顧養(yǎng)護與可持續(xù)利用，不應(yīng)給各國增加不切實際的負擔；預(yù)委會提交的聯(lián)大建議，應(yīng)盡最大努力在協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上反映各方共識；中國愿在維護現(xiàn)有國際海洋秩序的基礎(chǔ)上，與各國一道共同推進BBNJ國際新規(guī)則的制定，促進養(yǎng)護和可持續(xù)利用BBNJ目標的實現(xiàn)。

總之，中國在管理對象、遺傳資源惠益分享、人類共同繼承財產(chǎn)與知識產(chǎn)權(quán)保護、劃區(qū)管理工具包括海洋保護區(qū)、環(huán)境影響評價等爭議激烈的問題上持有相當靈活和開放的立場。

三、南非提案，一線生機

在3月27日的全體大會上，南非向大會提交了新提案，指出聯(lián)大69/292決議已經(jīng)限定了BBNJ管理對象的范圍，實際上國際糧農(nóng)組織、全球各區(qū)域、分區(qū)域漁業(yè)組織已經(jīng)對屬于生物資源的魚類實施了有效管理；國際海底管理局也對國際海底區(qū)域的礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)制定了完善的管理規(guī)章。那么留給BBNJ協(xié)定適用對象的空間就顯得極為有限。會議既然選擇了海洋遺傳資源作為主要適用對象，那么就必須做出選擇，是堅持《公約》確定的公海上覆水體“捕魚自由原則”，還是認為海洋生物遺產(chǎn)資源應(yīng)適用《公約》對國際海底礦產(chǎn)資源確定的“人類共同繼承財產(chǎn)原則”，亦或是與會各方提出區(qū)別于以上原則的新方向。明確這一點是會議達成共識、繼續(xù)向前推進的前提。該提案得到了相當多的國家和國際組織的積極回應(yīng)，但遺憾的是，由于此議題時間安排有限，大會沒有對此提案展開充分討論。

從隨后的其他平行問題的討論中我們深切的感觸到，在基礎(chǔ)問題沒有解決前，深入的討論其他問題，將會造成多么尖銳的矛盾和巨大的混亂。例如，《公約》并沒有對海洋遺傳資源的權(quán)利屬性做出規(guī)定，“人類共同繼承財產(chǎn)”并不包含海洋遺傳資源，那么其他非開發(fā)國有什么法律依據(jù)要分享惠益甚至是知識產(chǎn)權(quán)呢？海洋遺傳資源無非是通過漁業(yè)活動或海洋科研活動獲取，而這兩類活動在《公約》中都有明確的原則規(guī)定，在公海上是自由的，那么我們有什么理由和依據(jù)對這類活動設(shè)定準入和加以限制，甚至要對遺傳資源的獲取收費和分享惠益呢？在討論到海洋保護區(qū)的設(shè)定時更是如此，意見的紛雜直接動搖了聯(lián)大69/292決議。新協(xié)定的目標毫無疑義是養(yǎng)護海洋生物的多樣性，但如何處理與現(xiàn)存的其他國際組織已經(jīng)建立的海洋保護區(qū)間的關(guān)系？養(yǎng)護生物多樣性與BBNJ聚焦遺傳資源的共識間的差別如何在設(shè)定和管理保護區(qū)中體現(xiàn)？包括環(huán)境評價等其他問題的討論，都顯得各方在各說各話，共識推進步履維艱。

四、原則立場尖銳沖突，矛盾難以調(diào)解

即便有前兩次預(yù)委會談判的基礎(chǔ)，但本次會議談判進程顯得更加劍拔弩張。雖然，BBNJ談判在管理對象問題上逐步聚焦在海洋遺傳資源，但由于缺乏深入全面的討論和達成廣泛一致的共識，在一些平行問題討論中，如遺傳資源的獲取與惠益分享、海洋保護區(qū)的管理模式、海洋環(huán)境影響評價的決策與監(jiān)督等，各國、各國際組織立場尖銳沖突，矛盾難以調(diào)和。

1、海洋遺傳資源及惠益分享的原則及分享方式

本議題在談判中矛盾最為突出，77國集團、非洲集團、小島嶼國家聯(lián)盟、太平洋島國、加勒比共同體和內(nèi)陸發(fā)展中國家等形成“惠益共享派”，堅持BBNJ管轄海域海洋遺傳資源應(yīng)適用“人類共同繼承遺產(chǎn)”原則，進而要求在獲取、研究和開發(fā)的不同階段分享惠益，并要求無償獲取包括衍生物在內(nèi)的樣本、數(shù)據(jù)和遺傳序列信息。小島嶼發(fā)展中國家和拉美國家強調(diào)應(yīng)對獲取海洋遺傳資源的活動建立全面監(jiān)管和可追蹤的管理制度。此外，“惠益分享派”主張建立國際信托基金，并將惠益分享與能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓掛鉤。

以歐盟、澳大利亞、新西蘭等國及眾多非政府國際組織為代表的“協(xié)調(diào)務(wù)實派”，建議談判不應(yīng)糾結(jié)于原則之爭，應(yīng)重點討論具體制度安排。日本、俄羅斯等“海洋開發(fā)派”強調(diào)惠益分享僅限于非貨幣化，堅持信托基金應(yīng)是自愿性質(zhì)，并強調(diào)新協(xié)定不能阻礙海洋科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新。

2、海洋保護區(qū)的管理模式

劃區(qū)管理工具包括海洋保護區(qū)是歐盟為代表的“環(huán)保派”與美日俄為代表的“利用派”爭論的焦點。其中，分歧主要體現(xiàn)在管理機制方面。

談判過程中形成全球模式、區(qū)域模式及混合模式三種管理機制，三種模式的關(guān)鍵區(qū)別在于誰掌握劃區(qū)管理的決策權(quán)。全球模式主張建立一個全球機構(gòu)進行統(tǒng)一管理和決策。其優(yōu)勢在于統(tǒng)一規(guī)劃管理，有利于全球海洋綜合治理，但一些問題如如何處理與現(xiàn)有區(qū)域組織的關(guān)系則難以解決。區(qū)域模式強調(diào)區(qū)域主體的決策權(quán)，不需要全球?qū)用娴谋O(jiān)管，要發(fā)揮區(qū)域組織的作用并利用其已有經(jīng)驗。但這種模式基本是在維持現(xiàn)狀，國際社會參與度低、碎片化的缺陷已呈現(xiàn)，也不適應(yīng)全球一體化的發(fā)展趨勢?；旌夏Ｊ街鲝埻ㄟ^加強區(qū)域合作機制，同時提供全球指導(dǎo)和監(jiān)管。這一框架有利于統(tǒng)一標準和指南的制定與推行，也利于發(fā)揮區(qū)域組織作用。但作為一種折衷的作法，混合模式的效力難以保證，全球框架與區(qū)域組織之間的關(guān)系也很難理順。

3、環(huán)境影響評價的決策與監(jiān)督

環(huán)境影響評價議題以聯(lián)大69/292號文件為出發(fā)點，主要討論了開展環(huán)評的地理范圍、啟動環(huán)評的門檻、標準、原則及需要開展環(huán)評的活動類型等具體要素。多數(shù)國家認為《公約》206條是啟動海洋環(huán)境影響評價的門檻，不包括發(fā)生在國家管轄內(nèi)但影響管轄外海域的活動，也不能損害現(xiàn)有國際組織已經(jīng)做出的環(huán)評規(guī)定。

環(huán)境影響評價活動的決策主體問題是爭論的熱點。新西蘭、歐盟、挪威等國認為，環(huán)評應(yīng)由活動的運營方開展。多數(shù)發(fā)展中國家和國際組織主張成立一個全球化國際環(huán)境評估機構(gòu)，但俄羅斯代表提出明確反對意見，認為中央化機構(gòu)會效力低下，甚至?xí)斐身椖康膬鼋Y(jié)。我國代表團贊同這一觀點，認為程序應(yīng)便于操作，不應(yīng)造成負擔。同時，我國代表團、美國、歐盟、新加坡、日本都強調(diào)了國家在開展環(huán)評活動中的主體地位。

歐盟主張環(huán)境影響評價是各國保護海洋環(huán)境的一般義務(wù)；強調(diào)各國在制定海洋政策、規(guī)劃方案和開發(fā)項目之前，就可能產(chǎn)生的不利影響要根據(jù)共同商定的標準開展環(huán)境影響評價和戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。歐盟還提出開展環(huán)境影響評價和戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的指南，包括閾值、范圍、類型、報告、執(zhí)行和遵約等內(nèi)容。

10天的會議，幾乎沒有達成一項有價值的共識，似乎為BBNJ談判的前景蒙上了一層陰影。

五、解決問題的可能途徑

如前所述，聯(lián)大69/292號決議明確了BBNJ談判的聯(lián)大授權(quán)范圍，是BBNJ協(xié)定談判的基礎(chǔ)。但是如果嚴格按照這一決議的限定進行討論，必將難以達成具有法律意義上的、全新的國際法律文件。當然就部分已經(jīng)達成的非原則共識發(fā)表不具有任何法律約束力的政治文件、聲明或是行動指南也是解決問題的幾種可能。

我們認為，真正解決BBNJ問題必然面臨著對《公約》的補充、完善甚至是突破。實際上，《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分的協(xié)定》就已經(jīng)在這一方面取得了突破，可以作為BBNJ協(xié)定談判的樣板。

首先是BBNJ協(xié)定根本目標的問題。到底是生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用，還是海洋生物遺傳資源的獲益與分享。從談判進程可以看出，這兩點雖然從表面上看并不矛盾，但海洋遺傳資源的獲益分享無疑已成為談判中各國最為關(guān)注的實質(zhì)性問題，這一點也是談及“適用對象”和“資源”時所不可避免的。如果過于關(guān)注其中惠益，必然會導(dǎo)致資源養(yǎng)護和可持續(xù)利用的目標無法被貫徹，造成初始目標偏離。因此，明確并堅持協(xié)定的根本目標是保證談判走向、最終取得談判成果的首要條件。

其次是對“公海捕魚自由原則”的修正問題和對“人類共同繼承財產(chǎn)”范圍的調(diào)整問題。《聯(lián)合國海洋法公約》僅對“區(qū)域”礦產(chǎn)資源做出“人類共同繼承財產(chǎn)”的規(guī)定，而對生物遺傳資源的法律屬性并未明確，這一點是導(dǎo)致談判僵持于原則之爭的根本原因。為解決這一矛盾并實現(xiàn)利益平衡，南非提案具有進一步討論的意義。該提案可以推導(dǎo)為，將“人類共同繼承財產(chǎn)”原則的適用范圍調(diào)整擴大到“區(qū)域”范圍內(nèi)的國際海底的海洋生物遺傳資源，而上覆水體部分包括其中的海洋生物仍然適用“公海自由”原則。同時，在具體制度設(shè)計中再做出適當安排。這或許能為發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間達成妥協(xié)提供可能性。

第三是對BBNJ協(xié)定適用范圍的進一步確認問題。作為綜合性法律問題，BBNJ協(xié)定適用范圍的確定不應(yīng)僅局限于生物學(xué)層面，而應(yīng)在空間上、區(qū)域上予以明確。深海漁業(yè)可持續(xù)管理問題已在“1995年漁類種群協(xié)定”、《負責任漁業(yè)行為守則》、聯(lián)大46/215號決議、《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護和管理措施的協(xié)定》等法律文件中做出安排。同時，聯(lián)合國糧農(nóng)組織、各區(qū)域、分區(qū)域國際漁業(yè)管理組織等已對公海海域?qū)嵤┝硕嗄暧行У墓芾?。目前，就生物種群而言，只有國際海底區(qū)域的生物種群在管理上是空白。因此，BBNJ協(xié)定的適用范圍是否可以明確為國際海底區(qū)域的生物種群。此問題的明確可以規(guī)避談判過程中關(guān)于生物資源與魚類種群及區(qū)分不同目的用魚、處理區(qū)域漁管組織關(guān)系等諸多棘手問題，有利于談判進程的有效推進。

第四是統(tǒng)一全球區(qū)域和分區(qū)域漁業(yè)規(guī)則問題。隨著全球一體化進程的不斷加快，施行全球統(tǒng)一治理的呼聲越來越高，全球海洋資源與環(huán)境管理規(guī)則不斷收緊已是大勢所趨。當前全球的區(qū)域和分區(qū)域漁業(yè)組織和機制已經(jīng)超過20個，基本覆蓋了所有公海海域。這些組織和機制建立的基本原則、采取的管理措施大致相同，具有一定的統(tǒng)一基礎(chǔ)。BBNJ談判如果能突破聯(lián)大69/292號決議，充分協(xié)調(diào)現(xiàn)有漁業(yè)組織機制，建立統(tǒng)一的全球管理機制框架，這或許是BBNJ談判另一條可行的道路。

BBNJ問題是當今國際海洋領(lǐng)域最受關(guān)注的熱點問題。今年7月份將是預(yù)委會的最后一次會議，如何在國際規(guī)則制定過程中體現(xiàn)中國話語權(quán)，提出與我海洋現(xiàn)實利益和戰(zhàn)略發(fā)展相適應(yīng)的中國方案，制定出切實可行的應(yīng)對政策和措施是我國海洋領(lǐng)域當前面臨的重要任務(wù)。

            作者：胡學(xué)東，國家海洋局大洋辦副主任

                      高巖，  國家海洋局大洋辦工程師

                      戴瑛，  大連海洋大學(xué)副教授