近年來(lái)，自然資源部持續(xù)做好海域資源要素保障，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，隨著海洋開(kāi)發(fā)利用的深度和廣度不斷拓展，近海傳統(tǒng)和新興海洋產(chǎn)業(yè)用海需求持續(xù)增大，海域空間資源的稀缺性日益凸顯，海域空間的立體開(kāi)發(fā)和綜合利用的現(xiàn)實(shí)需求迫切。

11月20日，自然資源部在京舉行例行新聞發(fā)布會(huì)，會(huì)上發(fā)布了《自然資源部關(guān)于探索推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)海域立體分層設(shè)權(quán)工作中涉及的國(guó)土空間規(guī)劃、海域使用論證、用海審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、海域使用金征收等方面予以指導(dǎo)和規(guī)范。

深化海域物權(quán)制度建設(shè)的有益探索

根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》規(guī)定，海域空間范圍包括內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。

現(xiàn)行的海域管理制度體系主要基于海域“平面”管理，同一海域空間范圍內(nèi)僅設(shè)置一個(gè)海域使用權(quán)，海域空間資源的立體性和多功能性未得到有效發(fā)揮，部分區(qū)域的空間資源浪費(fèi)較為嚴(yán)重。為充分發(fā)揮海域資源效益，緩解行業(yè)用海矛盾，逐步完善海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，有必要盡快探索開(kāi)展海域立體分層設(shè)權(quán)。

目前，沿海已有不少地方開(kāi)展了一些工作，對(duì)于養(yǎng)殖、跨海橋梁、溫排水、海底電纜管道等與其他用?；顒?dòng)互不排斥或影響有限的用海，進(jìn)行了立體分層設(shè)權(quán)的實(shí)踐。例如，河北、浙江、廣西、海南、遼寧等省份已先后出臺(tái)了海域立體分層設(shè)權(quán)的政策文件，為國(guó)家層面出臺(tái)規(guī)范性文件奠定了一定的工作基礎(chǔ)。

此前，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，均明確提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”要求。自然資源部在專題調(diào)研、充分征求有關(guān)部門和社會(huì)公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)了《通知》。

《通知》的印發(fā)，是深化海域物權(quán)制度建設(shè)的一次有益探索，將推動(dòng)海域管理模式從“平面”向“立體”、從“二維”向“三維”的轉(zhuǎn)變，對(duì)于促進(jìn)海域資源節(jié)約集約利用和有效保護(hù)、推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

準(zhǔn)確把握海域立體分層設(shè)權(quán)工作總體要求

自然資源部組建以來(lái)，始終高度重視海域管理工作，堅(jiān)持立足自身職責(zé)，強(qiáng)化政策供給?！锻ㄖ返某雠_(tái)，是自然資源部堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，對(duì)海域綜合立體開(kāi)發(fā)的政策需求的及時(shí)回應(yīng)。

《通知》就準(zhǔn)確把握海域立體分層設(shè)權(quán)工作提出了3方面總體要求。一是堅(jiān)持依法依規(guī)、穩(wěn)妥有序。各地要以有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，綜合考慮社會(huì)發(fā)展水平和管理工作需要，有序推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作，有效保障海域使用權(quán)人合法權(quán)益。

二是堅(jiān)持節(jié)約集約、生態(tài)優(yōu)先。以海洋資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌兼顧海域立體開(kāi)發(fā)實(shí)際需求和生態(tài)影響，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，落實(shí)生態(tài)用海要求，全面提高海域資源利用效率。

三是堅(jiān)持分類管理、科學(xué)兼容。分類實(shí)施海域立體分層設(shè)權(quán)，優(yōu)先保障海域主導(dǎo)功能，合理確定兼容功能，確保各類用?；顒?dòng)影響和風(fēng)險(xiǎn)可控，著力提升海域資源精細(xì)化管理水平。

《通知》明確，在不影響國(guó)防安全、海上交通安全、工程安全及防災(zāi)減災(zāi)等前提下，鼓勵(lì)對(duì)跨海橋梁、養(yǎng)殖、溫（冷）排水、海底電纜管道、海底隧道等用海進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)存在沖突的除外。完全改變海域自然屬性的填海，排他性較強(qiáng)或具有安全生產(chǎn)需要的海砂開(kāi)采等開(kāi)發(fā)活動(dòng)不予立體分層設(shè)權(quán)。其他用?；顒?dòng)經(jīng)嚴(yán)格論證具備立體分層設(shè)權(quán)條件的，也可進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)，為地方推進(jìn)不同類型用?；顒?dòng)探索開(kāi)展海域立體分層設(shè)權(quán)預(yù)留政策“接口”。

指導(dǎo)和規(guī)范海域立體分層設(shè)權(quán)

《通知》在總結(jié)已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)海域立體分層設(shè)權(quán)工作中涉及的國(guó)土空間規(guī)劃、海域使用論證、用海審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、海域使用金征收等方面予以指導(dǎo)和規(guī)范，主要集中在以下幾個(gè)方面。

一是加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)立體分層設(shè)權(quán)用海的引導(dǎo)和約束。《通知》要求各地編制海岸帶空間專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)統(tǒng)籌考慮海洋資源環(huán)境承載力和用海實(shí)際需求，遵循上級(jí)和同級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，對(duì)海域立體開(kāi)發(fā)提出具體的指導(dǎo)和管理要求，海洋功能分區(qū)要明確海域的主導(dǎo)功能、兼容功能以及可兼容的用?；顒?dòng)。

二是加強(qiáng)立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海海域使用論證?！锻ㄖ访鞔_要重點(diǎn)論證海域立體開(kāi)發(fā)利用的必要性和可行性，分析不同用海活動(dòng)之間的兼容性、用?？臻g范圍及用海期限的合理性、不同用海主體及周邊利益相關(guān)者協(xié)調(diào)可行性。

三是規(guī)范立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海審批和不動(dòng)產(chǎn)登記。在用海審批方面，《通知》強(qiáng)調(diào)在已設(shè)定海域使用權(quán)的海域進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)，應(yīng)與原海域使用權(quán)人協(xié)商一致達(dá)成協(xié)議后按程序辦理用海手續(xù)。在未設(shè)定海域使用權(quán)的海域，經(jīng)審查具備海域立體分層設(shè)權(quán)可行性的，可按照立體分層設(shè)權(quán)的管理要求進(jìn)行審批或出讓，明確海域空間范圍信息。在不動(dòng)產(chǎn)登記方面，《通知》明確申請(qǐng)人在辦理海域立體分層設(shè)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，應(yīng)提交的具體材料。在已確權(quán)登記的海域進(jìn)行立體分層設(shè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先辦理原海域使用權(quán)的變更登記，再辦理新設(shè)海域使用權(quán)的首次登記?！锻ㄖ吠瑫r(shí)明確各地可根據(jù)實(shí)際，優(yōu)化審批和登記程序及要求。

四是規(guī)范立體分層設(shè)權(quán)項(xiàng)目用海海域使用金征收。立體分層設(shè)權(quán)的項(xiàng)目用海，按照“一物一權(quán)、一證一繳”的方式征收海域使用金，同一海域立體分層設(shè)權(quán)的每一個(gè)項(xiàng)目，均視為獨(dú)立的征收對(duì)象，依據(jù)其用海方式，分別按規(guī)定征收海域使用金，不得違規(guī)減免海域使用金。為充分調(diào)動(dòng)已確權(quán)項(xiàng)目立體分層設(shè)權(quán)的積極性，《通知》明確指出，《調(diào)整海域無(wú)居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)》施行前已設(shè)立的海域使用權(quán)，因立體分層設(shè)權(quán)需完善空間范圍信息的，不屬于用海方案調(diào)整，仍執(zhí)行原海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。