嚴守耕地紅線，牢牢端穩(wěn)中國飯碗

歲末年初，捷報頻傳——13908億斤！2023年全國糧食產(chǎn)量再創(chuàng)新高，連續(xù)9年穩(wěn)定在1．3萬億斤以上。

30％以上！2023年我國對全球經(jīng)濟增長貢獻突出，經(jīng)濟恢復速度在主要經(jīng)濟體中處于領先地位。

喜訊！2023上半年全國地類變化監(jiān)測結(jié)果顯示，耕地總量有望連續(xù)第三年保持凈增加態(tài)勢。

“我國經(jīng)濟總體回升向好，高質(zhì)量發(fā)展扎實推進，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家邁出堅實步伐?！比暌咔榉揽仄椒€(wěn)轉(zhuǎn)段后經(jīng)濟波浪式發(fā)展、曲折式前進，耕地連年凈增加，糧食產(chǎn)量連年創(chuàng)新高，穩(wěn)住了經(jīng)濟發(fā)展的“基本盤”。

國之大者，食為政首，地為根基，習近平總書記念茲在茲。開局之年，自然資源部門將耕地保護放在人與自然和諧共生的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌謀劃，聚焦穩(wěn)住總量、優(yōu)化布局、壓實責任三件大事，緊盯嚴控增量、盤活存量、嚴格執(zhí)法三個環(huán)節(jié)，全力推進耕地保護各項改革措施落地見效，為統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全夯實根基。

黨政同責落地 制度建設穩(wěn)步推進

飯碗一起端，責任一起扛。

習近平總書記強調(diào)，要壓實地方各級黨委和政府責任，實行黨政同責，從嚴查處各類違法違規(guī)占用耕地或改變耕地用途行為，對在耕地保護方面有令不行、有禁不止、失職瀆職的，要嚴肅追究責任。

耕地保護之首，全面落實黨政同責。

2023年，黨政同責考核辦法及其系列配套文件相繼落地，耕地保護和糧食安全考核“合二為一”，對突破耕地保護紅線等重大問題實行“一票否決”，黨政同責的考核制度框架已經(jīng)形成。地方黨委和政府逐級簽訂耕地保護責任書，耕地和永久基本農(nóng)田目標任務帶位置數(shù)據(jù)逐級分解下達并上圖入庫，為考核奠定基礎。

與之相對應，耕地保護責任目標考核獎懲機制得以確立，推動“保護耕地不吃虧”邁出一大步。每年根據(jù)考核結(jié)果，對于存在耕地保護任務缺口且無法按時間表補齊的省份，收取經(jīng)濟補償；對于超額完成耕地保護任務的省份，予以經(jīng)濟獎勵并按照一定比例獎勵用地計劃指標。

耕地保護之要，規(guī)劃引領管控先行。

在全國國土空間規(guī)劃綱要統(tǒng)領下，五級三類國土空間規(guī)劃體系對耕地和永久基本農(nóng)田保護發(fā)揮著基礎性管控作用，“三區(qū)三線”劃定成果將為黨政同責考核提供基礎支撐。其中，不僅明確了耕地保護優(yōu)先序，還嚴控新增建設用地和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍，在規(guī)劃“一張圖”上統(tǒng)籌空間需求，源頭杜絕違法違規(guī)占用耕地。

耕地保護之需，調(diào)查監(jiān)測跟進優(yōu)化。

自然資源部統(tǒng)籌規(guī)范耕地保護衛(wèi)星遙感監(jiān)測工作，依據(jù)年度衛(wèi)片監(jiān)測和國土變更調(diào)查，統(tǒng)計各地區(qū)年度違法占用耕地總量和比例，納入省級黨委和政府落實耕地保護和糧食安全責任制年度考核。

2023年度國土變更調(diào)查根據(jù)黨政同責考核和林草濕調(diào)查監(jiān)測工作銜接等需求，對實施方案和技術(shù)規(guī)程等進行系統(tǒng)優(yōu)化：首次在2023年全國兩會之前公開發(fā)布耕地變化形勢，及時傳導壓力落實耕地保護責任；遙感監(jiān)測圖斑于2023年12月15日之前全部下發(fā)，整體進度較往年提前一個月。

自然資源監(jiān)測以耕地變化為重點，組織開展地類變化監(jiān)測，耕地相關(guān)監(jiān)測成果及時應用于支撐國土變更調(diào)查日常舉證、耕地保護、督察執(zhí)法。同時，以耕地為主線梳理耕地分省、分類變化情況，并套合管理信息分析成果支撐耕地變化形勢預警、違法犯罪線索排查等工作。

耕地保護之源，全面節(jié)約戰(zhàn)略落地。

節(jié)約集約就是對耕地的源頭保護。為此，自然資源部門加大節(jié)約集約制度供給和實踐探索，緊盯嚴控新增占用、盤活存量土地兩個環(huán)節(jié)，推動最嚴格的節(jié)約用地制度落地。一方面，以國土空間規(guī)劃作為依據(jù)，強化計劃管控，推動優(yōu)化建設項目選址，審查中嚴格執(zhí)行用地標準，切實做到不占或少占耕地。各級自然資源部門積極參與基礎設施項目選址選線，相同工程技術(shù)條件下，推薦耕地尤其是永久基本農(nóng)田占用比例低的方案。另一方面，推動用地方式向挖潛存量轉(zhuǎn)變，各地探索存量換增量、地下?lián)Q地上、資金技術(shù)換空間，優(yōu)化完善增量安排與消化存量掛鉤機制，減輕耕地占用的壓力。各省（區(qū)、市）年度批而未供土地和閑置土地處置率分別不低于25％和15％。

耕地保護之責，逐級傳導落實到位。

除了各級黨委和政府逐級簽訂“軍令狀”，各地結(jié)合實際探索將耕地保護責任逐級傳導的有效途徑。目前，全國有26個省份探索實施田長制，各級田長各司其職將責任落實到人到田。同時，探索依托田長制建立“人防＋技防”智慧監(jiān)管模式，加強衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代化科技手段應用，實施全天候?qū)崟r動態(tài)監(jiān)管和全生命周期管理。

為了充分調(diào)動各級責任主體的積極性，多地統(tǒng)籌各類涉農(nóng)資金探索優(yōu)化完善耕地保護補償機制，不斷提高對耕地保護和種植糧食的獎補力度。江蘇省連續(xù)6年開展耕地保護補償激勵，省級每年投入1億元，對耕地保護成效突出的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）給予200萬元資金獎勵。廣東省惠州市惠陽區(qū)積極開展撂荒耕地復耕復種，2023年投入?yún)^(qū)級專項資金600萬元用于水稻種植補貼，避免二次撂荒。諸如此類，可以通過經(jīng)濟手段有效防范耕地“非農(nóng)化”和永久基本農(nóng)田“非糧化”。

如今，黨政同責“首考”在即，我們不僅希望看到實事求是的考核結(jié)果，更愿意看到由此帶來的耕地保護新格局。

系統(tǒng)保護治理 長效機制持續(xù)完善

山水林田湖草沙是生命共同體?！疤铩弊种兀ㄓ猩罨母铮侥艹休d時代使命。

耕地保護，不止于穩(wěn)住總量。

“耕地保護是一個系統(tǒng)工程，要突出把握好量質(zhì)并重、嚴格執(zhí)法、系統(tǒng)推進、永續(xù)利用等重大要求。”自然資源部門通過一系列“長牙齒”的硬舉措，初步遏制了多年來耕地總量持續(xù)減少的勢頭。

“水稻田就是濕地，種水稻本身也是一方美景?！备丶仁羌Z食生產(chǎn)等人類活動的物質(zhì)基礎，也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，還是傳承農(nóng)耕文化與中華文明的立根之基。湖南省在全國率先編制實施耕地保護專項規(guī)劃，首創(chuàng)性提出基于數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化的全方位耕地保護利用體系，奏響了新時代耕地保護的好聲音。

2023年，自然資源部指導各地重新梳理、保留并推進356個以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的全域土地綜合整治試點，對農(nóng)村一定空間內(nèi)各類生態(tài)要素統(tǒng)一規(guī)劃治理，一體化推進包括耕地在內(nèi)的土地整理、生態(tài)保護修復和歷史文化保護。其中，強調(diào)維護“三區(qū)三線”劃定成果的嚴肅性，防止耕地和永久基本農(nóng)田階段性流失和質(zhì)量降低，切實維護群眾合法權(quán)益。從試點效果看，全域土地綜合整治充分體現(xiàn)了對耕地和永久基本農(nóng)田的整體保護和系統(tǒng)治理。

優(yōu)質(zhì)耕地，必須更嚴格保護。

自然資源部門嚴格落實“三區(qū)三線”的空間管控要求，各類建設都要避讓耕地和永久基本農(nóng)田這條控制線。確需占用耕地的，必須補足同等數(shù)量質(zhì)量的、可以穩(wěn)定利用的耕地。對于違法占用耕地，先行凍結(jié)違法建設項目所在地儲備庫中的補充耕地指標，待查處整改完成后再解除凍結(jié)，以此保證及時補足補優(yōu)耕地。在此過程中，自然資源部門結(jié)合土地綜合整治和高標準農(nóng)田建設，優(yōu)先將光熱條件、土壤條件和水利設施配套較好的其他農(nóng)用地整治為耕地。

不同于一般耕地，永久基本農(nóng)田作為耕地中的精華，黑土地作為“耕地中的大熊貓”，都是需要特殊保護的優(yōu)質(zhì)耕地。對于這些優(yōu)質(zhì)耕地，我們既要守住數(shù)量，還要關(guān)注質(zhì)量和位置變化，將可以長期穩(wěn)定利用的優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田嚴加保護，嚴厲打擊盜采、盜挖耕地特別是黑土耕地等行為，從立法監(jiān)管、科學治理、用養(yǎng)結(jié)合、監(jiān)督執(zhí)法、激勵機制等方面采取特殊之舉。

優(yōu)化布局，不拘于耕地資源。

耕地的形態(tài)、位置變化和分布格局，在一定程度上直接影響糧食產(chǎn)能、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定乃至地方文化傳承。

“過去是南糧北調(diào)，現(xiàn)在北糧南調(diào)，吃大米靠東北。但是南方自己的責任田，自己還是要保?！笨倳浰裕粌H關(guān)乎耕地保護責任落實，也是耕地布局變化問題。

優(yōu)化耕地布局，既要解決耕地本身碎片化、分布零散的問題，也要遏制“北糧南運”勢頭，還要改變“耕地上山、林果下山”的格局，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局更加符合自然地理格局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。

為此，自然資源部推動建立耕地保護責任目標考核獎懲機制，特別是采取經(jīng)濟獎懲措施，引導南方省份有序恢復一部分流失的優(yōu)質(zhì)耕地，在壓實耕地保護黨政同責的基礎上，促進優(yōu)質(zhì)耕地“南增北穩(wěn)”。

浙江等地探索以全域土地綜合整治和耕地進出平衡為抓手，在合理過渡期內(nèi)穩(wěn)妥推進“山上”換“山下”，優(yōu)化耕地布局。把過去在山上開墾的耕地逐步調(diào)整到山下，山下的果樹林木盡量調(diào)整上山上坡，促使各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各得其所。

湖南省在耕地保護專項規(guī)劃中，按照“米袋子”優(yōu)先、“菜籃子”調(diào)優(yōu)、林果業(yè)上山的原則，正確處理耕地保護中五大空間關(guān)系：耕地與林地園地的關(guān)系、糧食作物與其他主要農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)系、優(yōu)先利用區(qū)和嚴格管控區(qū)的關(guān)系、耕地后備資源與耕地集中連片的關(guān)系、補充耕地資源與提質(zhì)改造的關(guān)系，規(guī)劃統(tǒng)籌全省耕地布局優(yōu)化的空間需求。

“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo治理大格局?！卑凑者@一要求，耕地保護穩(wěn)定數(shù)量、提升質(zhì)量、優(yōu)化布局，秉持山水林田湖草沙一體化保護理念，按照自然生態(tài)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律開展系統(tǒng)保護治理。自然資源部門加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，2023年新增支持7個重大工程，其中“田”的元素及其承載的多元功能，得到完美闡釋與盡致展現(xiàn)。

從量質(zhì)并重到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”管護，再到系統(tǒng)保護治理，耕地保護內(nèi)涵在實踐中不斷深化拓展。

嚴格用途管制 深化重點領域改革

“18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田?！甭鋵嵶顕栏竦母乇Ｗo制度，要求加強用途管制，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、永久基本農(nóng)田“非糧化”。

2023年，“兩個平衡”在實踐中不斷改進和完善。

在耕地占補平衡中，自然資源部督促指導各地嚴格補充耕地質(zhì)量及其后期管護，完善補充耕地立項、實施、驗收、管護政策，強化補充耕地全流程管控，防止補充數(shù)量質(zhì)量不到位、后續(xù)退化撂荒等問題。

與此同時，耕地進出平衡審慎穩(wěn)妥推進。重點將以往因平原綠化造林、超標準建設綠色通道、挖湖造景等不合理流出的優(yōu)質(zhì)耕地納入整改恢復范圍。對在適宜種糧的優(yōu)質(zhì)耕地上種植經(jīng)濟作物的，加強政策引導，尊重群眾意愿，杜絕不顧客觀生態(tài)條件和耕作條件的不合理行為，嚴禁“簡單化”“一刀切”強行復耕。

“要將非農(nóng)建設、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、造林種樹等各類對耕地的占用，統(tǒng)一納入占補平衡管理?！笨倳浢鞔_提出“以補定占”改革完善耕地占補平衡制度的思路。

針對耕地后備資源逐漸匱乏的客觀實際，自然資源部落實“改革耕地占補平衡制度”的要求，探索耕地占補平衡與進出平衡從“小占補”到“大占補”的貫通機制。按照改革部署，堅持“以補定占”，在耕地總量動態(tài)平衡的前提下，以上年度省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度補充耕地指標和非農(nóng)建設允許占用耕地規(guī)模的上限。各類占用耕地的實施主體應當按規(guī)定落實補充耕地責任，各?。▍^(qū)、市）要統(tǒng)籌安排資金用于耕地保護與質(zhì)量建設，調(diào)動相關(guān)主體保護耕地的積極性。

“適度開發(fā)鹽堿地等耕地后備資源，可以補充耕地面積?！绷暯娇倳浱岢鳆}堿地綜合改造利用是耕地保護和改良的重要方面，強調(diào)梯次推進鹽堿地等耕地后備資源開發(fā)。自然資源部統(tǒng)籌鹽堿地等未利用地、其他農(nóng)用地、低效建設用地等各類非耕地作為補充耕地來源，新增加的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，用于落實補充耕地任務。

改革還在深化，創(chuàng)新還在繼續(xù)。耕地保護從嚴從緊的大方向越來越明確，改革新政呼之欲出，有待在實踐中檢驗。

執(zhí)法督察從嚴 零容忍賦能“長牙齒”

耕地紅線也是戰(zhàn)略底線，維系國家命脈的安全線。

嚴守資源安全底線，需要馳而不息貫徹嚴的基調(diào)、拿出嚴的措施、營造嚴的氛圍。對此，自然資源執(zhí)法督察綜合運用公開通報、集中約談、掛牌督辦等手段，持續(xù)以“零容忍”態(tài)度落實耕地保護“長牙齒”的硬措施。

推動立法進程，依法保護耕地。

自然資源部于2022年底將耕地保護法報請國務院審議后，積極配合開展耕地保護立法審查相關(guān)工作，推動將“耕地保護法”列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃一檔項目。同時，配合推進糧食安全保障立法進程，夯實耕地保護和糧食安全法治基礎。

為了鞏固永久基本農(nóng)田劃定成果，自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部圍繞紅線利用管控、占用調(diào)整、監(jiān)督管理等內(nèi)容，正在抓緊研究制定《永久基本農(nóng)田保護紅線管理辦法》，建立永久基本農(nóng)田優(yōu)化調(diào)整機制，對涉及占用調(diào)整永久基本農(nóng)田的各類情形明確管控要求。

持續(xù)從嚴執(zhí)法，嚴肅查處案件。

全國2023年度衛(wèi)片執(zhí)法工作將國家級重大基礎設施項目違法用地納入省級問責范圍，將違法占用耕地拆除恢復土地原狀地塊納入抽查范圍，進一步壓實省級黨委、政府耕地保護責任，深化衛(wèi)片執(zhí)法成果在黨政同責考核方面的應用。

自然資源部2023年向社會公開通報7起掛牌督辦案件處理結(jié)果、13起土地違法案件查處情況、12起非法占用農(nóng)用地違法犯罪典型案例，以及2022年以來違法占用耕地問題突出的9個地區(qū)；督促有關(guān)省完成衛(wèi)片執(zhí)法發(fā)現(xiàn)違法占用耕地整改8779．72畝，凍結(jié)補充耕地指標21．14萬畝。同時，督促指導各地認真查擺整改執(zhí)法查處寬松軟問題，以案為鑒，推動對事對人依法依規(guī)查處到位，以“零容忍”態(tài)度嚴肅查處各類違法占用耕地行為。

農(nóng)村亂占耕地建房專項整治工作依法穩(wěn)妥有序推進，持續(xù)以“零容忍”的態(tài)度堅決遏制新增問題。2023年公開通報4個新增問題尚未整改到位較多的縣區(qū)并督促整改；向紀檢監(jiān)察等部門移送問題線索322條，給予黨紀政務處分158人。全國處置違反“八不準”規(guī)定新增亂占耕地建房問題5190宗，涉及耕地8791．86畝、永久基本農(nóng)田1672．03畝。

聚焦責任主體，以督察促整改。

國家自然資源督察持續(xù)深化成果應用，配合開展全國耕地占補平衡專項整治、耕地保護和糧食安全責任制考核工作，督促地方政府落實耕地保護主體責任、推動“三區(qū)三線”劃定成果落地生效。

2023年，國家自然資源督察機構(gòu)向31個?。▍^(qū)、市）人民政府和新疆生產(chǎn)建設兵團印發(fā)督察意見書，向社會公開通報了123個土地違法違規(guī)重大典型問題，公開約談了21個問題嚴重地市政府負責人。同時，落實貫通協(xié)調(diào)機制，向紀檢監(jiān)察、審計等部門移交移送耕地違法違規(guī)重大問題線索，促進形成耕地保護監(jiān)督合力。

堅持邊督察邊整改，督察機構(gòu)重點督辦了一批“大棚房”、侵占耕地挖湖造景、違規(guī)占用永久基本農(nóng)田種植綠化草皮等重大問題。同時，落實“長牙齒”的硬措施，組織重大違法問題核查督辦，持續(xù)做好督察發(fā)現(xiàn)問題整改督促核查工作，公開67個重大典型問題整改結(jié)果、被公開約談地市問題整改階段性進展情況，主動接受監(jiān)督。

“零容忍”，是一種態(tài)度，更是一種要求。執(zhí)法督察向社會釋放出耕地嚴保嚴管的強烈信號，在對違法占用耕地行為產(chǎn)生震懾的同時，進一步建立起“不敢占、不能占、不想占”的耕地保護長效機制。

“新時代新征程上，耕地保護任務沒有減輕，而是更加艱巨?！绷暯娇倳浀恼佌伓谘元q在耳，“耕地紅線一定還要守住，千萬不能突破，也不能變通突破”。進入“十四五”規(guī)劃實施關(guān)鍵之年，我們更要以對歷史負責、對人民負責的態(tài)度，堅決扛起耕地保護重大政治責任，為實現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化作出新貢獻。